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　　为规范服务内容、明确职责边界，多地建立了服务类社会救助清单制度，初步形成了“基础服务+发展支持+社会融入”的三层服务结构。服务项目涵盖生活照料、健康管理、心理支持、能力提升、临时应急、亲子关系、家庭支持等领域，体现出多层次、多样化、组合式的服务特点。一些地方推行了“基础目录+弹性模块”模式，既保障了基本服务的统一性，又体现了对个体差异的回应。如部分城市推出了“老年人服务包”“困境儿童支持包”“失能照护包”等组合服务方案，实现了个性化服务与标准化操作的有机结合。

　　各地普遍建立起以县、乡、村（社区）三级平台为基础的救助服务网络，形成了“前端受理、中端评估、末端服务”的一体化格局。基层社会救助工作平台、社区服务站、社工站（点）成为服务类社会救助的重要载体，拓展了服务的空间边界与可及范围。部分地区依托党群服务中心、社会组织孵化基地，打造了“15分钟救助服务圈”，将服务触角延伸至社区网格、村组单元，实现了服务的“就近办、尽快办、精准办”。多地还创新设立了“救助服务驿站”“暖心帮扶点”等实体阵地，增强了服务的便利性与群众的获得感。

　　服务类社会救助充分发挥社会组织、志愿者、社区居民等多元参与力量的优势，构建起政府主导、社会协同、群众参与的共建共治格局。政府通过购买服务、设立项目、发布清单等方式，引导社会组织参与发展性服务、专业化支持、情感陪伴、心理疏导等工作。部分地区建立了“公益服务联盟”“社会组织项目库”“志愿服务积分管理平台”等运行机制，推动社会资源集聚整合、有序衔接。社会组织在老年照护、家庭关系、心理支持、就业帮扶等领域发挥了独特作用，服务的专业化程度不断提升。

　　随着“智慧民政”建设的深入推进，信息化手段在服务类社会救助中的应用不断拓展。多地建成“社会救助管理平台”，实现了救助申请、评估、服务配置、资金流转等流程的在线运行，提升了救助工作的效率和服务质量。部分城市开发了“服务对象画像系统”“智能服务匹配平台”“救助地图可视化工具”等场景，推动人工智能、大数据在服务评估、资源配置、绩效分析等环节深度嵌入。线上申请、智能导航、个案追踪、绩效反馈等功能不断完善，初步实现了服务过程的全流程可视、全要素集成、全过程留痕。

　　生活照料式救助模式面向特困人员、低保户、低保边缘家庭等困难群体，提供助餐、助洁、助浴、助行、代购、维修等基本服务。一是实施“政府主导+慈善助力”机制。政府制定政策和标准，提供基础资金保障；慈善组织补充个性化服务与资源。二是实施“市场化运营+政府补贴”机制。如山东省五莲县通过幸福食堂建设，由企业运营，政府按人头补贴，提高了运营效率。三是实施“社会工作者介入+志愿者支持”机制。社会工作者负责评估与服务执行，志愿者开展上门慰问、日常陪伴等辅助服务。通过这一组合机制，各地建立了低成本、高覆盖、稳定化的生活照料服务体系。

　　家庭支持式救助模式面向困境儿童、单亲家庭儿童、隔代抚养家庭儿童等群体，提供心理辅导、亲子关系指导、家庭教育支持等服务。一是实施“政府主导+社会组织参与”机制。如在湖北省黄石市“未你而来”项目中，由政府搭建监测平台，社会工作者提供心理与成长服务，志愿者参与陪伴与关爱。二是实施“社区支持+学校联动”机制。社区设立服务站点，学校提供课业指导，共同构建“家-校-社”帮扶网络。三是实施“公益基金+政府引导”机制。通过专项基金支持开展家庭教育、心理疏导项目，提高干预的持续性和广覆盖。该模式有效回应了家庭功能弱化背景下的“微系统照护空档”问题。

　　面向长期失业者、低收入青壮年、残障青年等群体，能力提升式救助模式通过技能培训、职业指导、社会适应等方式实现了社会救助从“被动”向“主动发展”转型。一是实施“市场引导+政府补贴”机制。如山东省日照市“春风行动”通过企业岗位需求引导培训内容，政府提供培训补贴与就业推荐。二是实施“社区赋能+社工站支持”机制。如湖北荆门市掇刀区“以困助困”项目鼓励救助对象参与社区互助，实现了能力提升与社区融入“双促进”。三是实施“社会组织承接+政府监管”机制。各地通过政府采购，引导社会组织承接成长型服务项目，强化项目评估和绩效管理。能力提升式救助模式是服务类社会救助由“保障型”向“发展型”跃升的关键。

　　服务类社会救助涉及民政、卫健、人社、残联、妇联等多个部门单位，其目标群体、服务内容与其他制度存在大量重合，如长期护理保险与老年照护、心理健康服务与精神障碍患者干预、残疾人两项补贴与能力提升服务等。由于各部门政策设计与数据系统分离，现实中容易出现“多头供给、重复申报、部分缺位”的情况。如部分地区长期照护服务与居家养老服务分别由人社与民政部门主管，缺乏统筹；困境儿童由民政部门负责物质保障，由教育部门负责心理辅导，两类资源尚未形成协同机制。这种政策碎片化的现象，不仅造成了财政的浪费，也削弱了服务的整体性和连续性。

　　调查数据显示，受助对象关注的服务内容主要集中在健康照护、就业指导、心理支持、家庭重建等发展性支持方面，但实际接受的相关服务比例普遍较低。发展型服务“难开展”的原因主要有三点：一是政策制度未将发展型服务作为核心内容进行统筹设计，服务清单以生活照料为主，成长类项目占比极低；二是财政资金倾向保障性、物质类救助，导致发展型服务长期“无人买单”；三是社会组织供给能力不足，自身缺乏能力或资质提供心理干预、职业培训等高专业性服务。

　　在东部发达城市，服务类社会救助体系多已实现“清单管理、社工运营、社区响应”常态化，但在中西部欠发达地区，这一体系的构建仍处于探索阶段，尤其是在农村地区，基础设施差、服务人员少、受助对象分散，服务供给能力严重不足。在部分农村地区，助餐点覆盖率较低，社区照护服务严重缺失。城乡差异不仅体现在服务数量方面，更体现在服务质量与专业化程度方面。农村多依赖村干部、网格员临时“兜底”，缺乏制度化的支持；而城市则已逐步配备了专业的社会工作者和心理咨询人员，形成了可持续的运转机制。服务能力的“两极化”，进一步拉大了不同人群之间的获得感差距。

　　服务类社会救助涉及领域广泛，政策边界交叉，大多数地区仍以部门“单打独斗”为主，缺乏常态化的协作机制与共享平台。例如，民政部门侧重于服务对象认定和项目购买，卫健部门负责健康监测和康复指导，人社部门开展就业援助，但彼此之间沟通渠道不畅、政策联动缺乏系统设计。基层工作人员普遍反映“职责重叠却协作困难”，服务流程常断裂、资源不能高效整合，导致服务碎片化、衔接不顺畅，救助对象需多次申请，政府部门需重复评估，影响服务体验和政策执行力。

　　当前服务类社会救助与其他保障政策边界交错，应尽快建立“职能划分清单”，明确服务类社会救助主要覆盖急难型、发展型服务内容，如心理支持、家庭支持、生活照护、就业过渡等，而将康复治疗、职业保险、教育救助等归口相关部门，防止多头管理和职责推诿。特别是在老年照护方面，应推动民政与医保部门建立协同机制，将基础生活照料、家庭喘息照护等列入服务类社会救助范畴，而将连续性医疗护理交由长期护理保险承担，从而形成“轻服务靠民政、重照护靠医保”的制度分工格局。

　　建议依托“国家基本+地方拓展+社区补充”的服务清单制度，推动构建三级服务体系。在中央层面明确救助范围与分类标准，省级根据实际细化标准与项目内容，县（市、区）则结合辖区困难群体特征与资源能力进行个性化补充。如湖北省黄石市将服务类项目细分为“六大类二十二项”，涵盖生存照料、健康管理、教育支持、就业培训、心理疏导等，通过清单制度促进“服务进小区、精准到人群”。此外，应建立“动态调整机制”，通过需求评估和服务绩效数据反馈动态优化服务内容，提升服务的精准适应能力。

　　以合同化方式明确政府购买服务的委托范围、服务标准、资金责任与退出机制，将政府职责限定于“政策设计+项目监管+统筹评估”，将服务的执行交由具备资质的社会组织。建议推广山东省肥城市“红色合伙人”模式，定期通过“政府统筹+社会承接+企业参与”的合作路径，推动社会力量有序承接服务，打通“制度-服务-群众”的“最后一公里”。同时，将社会组织参与纳入政策制定、项目设计与评估过程，真正形成“政策共建、服务共担、治理共治”的合作机制。

　　以多维贫困指数模型为基础，包括经济收入、健康状况、社会网络、生活能力等维度，精准掌握个体救助需求，为救助清单配置与服务方案制订提供支撑。建议各地推广“红黄绿”三色动态预警机制，如山东日照市将困难群体按困难程度分为三档，对“黄档”进行重点关注、“红档”即时响应、“绿档”动态监测，实现“对象-服务-资源”三者精准匹配。同时，引入“救助—发展—自立”分阶段管理体系，针对不同类型对象推送差异化的服务内容，有效解决资源浪费与依赖问题。

　　一方面，设立专项发展型服务基金，支持能力提升、心理干预、就业促进等长期项目，避免资金集中于物质类项目；另一方面，推动政府预算向“事前预拨+事后结算”转型，提高服务的连贯性。例如，山东省威海市每年投入200万元专项资金支持社会组织开展服务类社会救助，建议将该类项目资金规模扩大至总体救助资金的10%～15%。此外，拓展资金来源，借鉴山东省肥城市“红色合伙人”模式，引导企业参与服务项目、设立帮扶基金；推广“积分兑换”等机制，鼓励志愿参与资源互换，增强项目的可持续性与群众参与感。

　　服务类社会救助已进入制度升级与体系建设的关键阶段。未来需要进一步增强其“发展性、综合性、协同性”，推动从“短期保障”向“发展赋能”转型，从“单向供给”向“共建共享”升级。只有明确边界、优化功能、强化治理，才能真正实现社会救助从“兜底”走向“共富”，从“救助”走向“发展”，为困难群体提供更加温暖、精准和可持续的支持。（作者系山东省民政综合服务中心、民政部政策研究中心。项目参与人及其单位：田长太、路连芳，山东省民政综合服务中心；孙伟、张静、刘振杰、李鑫平，民政部政策研究中心。）